财政“省管县”进入3年冲刺阶段

近期先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县纳入改革范围
熊剑锋
　　郡县治，天下安。一项将改变市县政府财政资源分配格局的财税体制改革正在加速推进。
　　财政部昨日公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（下称《意见》），提出到2012年在全国除民族自治区全面推进省直接管理县财政（下称“财政省管县”），近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。
　　专家认为，全面推进财政“省管县”改革、减少财政层级，将有效地解决此前分税制改革中出现的县乡财政困难的问题，有利于省以下进一步推进分税制改革。
　　与此同时，财政“省管县”改革也是新一轮行政管理体制改革的重要组成部分。
　　取消市县日常资金往来
　　所谓财政“省管县”，是指在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政对市、县财政直接管理，开展相关业务工作。
　　在资金往来方面，《意见》规定，省与市、县之间建立财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。
　　实际上，财政“省管县”改革早已提出并在多个地方进行了试点改革。2005年公布的“十一五”规划就提出要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。据财政部公布的有关数据，到目前为止至少在18个省份和4个地区进行了试点改革。
　　今年的一号文件中也再次明确提出，要推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。昨日的《意见》强调，上述县的改革要在近期首先展开。此举可能是出于粮食安全和免除农业税对农业县财政收入的影响考虑。
　　取消农业税之后，为保证基层政权和农村义务教育正常运转，中央财政安排了不少转移支付资金，但仍然不能完全覆盖基层财力的缺口。
　　《意见》明确，在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，要确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。
　　因此，将农业县首先纳入改革范围，减少财政层级，有利于保障农业主产区的基层财力和粮食补贴的到位，保障国家粮食安全。
　　解决基层财政困难
　　“省管县”改革的动因来自于1994年实施分税制改革之后出现的县乡财政困难的现象。
　　分税制改革之后，逐渐出现了财权重心上移、事权重心下移的现象。
　　财政部科研所公布的统计数据显示，1994年分税制改革之后中央财政收入占总收入的比重从40%上升到了55%左右，省级财政从16.8%上升到了30%左右，市级财政的收入比重也有所上升，五级财政中三级财政收入的比重都在上升，而县乡财政收入大幅下降。
　　层级过多是造成这一现象的重要原因。从新中国成立一直到上世纪八十年代，中国都是中央、省、县三级行政机构，但是八十年代之后逐渐演变成为中央、省、市、县、乡五级。
　　财政部科研所所长贾康曾经撰文表示，之所以出现县乡财政困难主要的原因在于财政层级太多，世界上实施分税制的国家都是三个层级。
　　“原来曾经寄希望于能够走出一条有中国特色的、五个层级的分税制道路，但现在，现实已经可以说做出了回答，此路不通，二十几种税，在五个层级里怎么分？分不下去！”贾康表示。
　　贾康认为，加大中央转移支付来缓解县乡财政困难是不可持续的，要坚持符合市场经济需要的分税制，必须减少财政层级，实现财政级次扁平化改革。
　　中国人民大学财政金融学院教授安体富对cbn记者表示，财政层级过多导致机构人员臃肿，行政成本高昂，此外一些地级市对于所管辖的县非但没有起到带动作用，而是反过来抽取县的资金。
　　此外，浙江省的经验表明，实行财政“省管县”后，在推动县域经济发展上的优势非常明显，保障了县域经济发展所需的财政资金。据浙江省统计局发布的2008年数据，浙江县域经济比重约占全省经济的60%。
　　探索财力事权匹配
　　不过安体富认为，除了省管县的层级扁平化改革之外，解决当前县乡财政困难问题的根本方法是实现“财力和事权相匹配”。
　　“如果地方政府的事权仍然超出其财力的承受能力，那么即使实施了扁平化改革仍然不能解决问题。”安体富表示。
　　安体富认为，最好的方法是中央和省级承担更多的事权，比如义务教育医疗等基本公共服务。
　　在实现财政层级扁平化之后，将实施彻底的分税制改革，在中央、省和县之间划分税种。
　　安体富认为，中央应该掌握关乎宏观调控和国家主权的一些税种，比如说关税、个人所得税等宏观经济调控中“自动稳定器”功能比较明显的税种。
　　与营业税关联最密切的是第三产业的发展，适合省这样的地方政府来掌握。拥有一个属于自己的大宗税源，就能鼓励省级政府花更多精力发展第三产业。
　　安体富认为表示，按照国际经验来看，最适合的市、县基层的税种应该是不动产税。